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                    國浩視點 | 證券行政處罰2022年度全景觀察

                    閱讀次數:309來源:發布時間:2023-03-08 11:27:51【字體      

                        往期回顧

                    2022年是資本市場全面深化改革的推進之年,是“零容忍”執法震懾進一步彰顯之年,亦是新《證券法》全面實施的第二個完整年度。過去的一年里,資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展,依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立,證券違法犯罪成本顯著提高,重大違法犯罪案件多發頻發態勢有所遏制。

                    2022年中國證監會(含證監局)全年共作出383[注1]例證券行政處罰,數量上創近三年新高。本篇系對2022年度證券監管執法的全景分析,一方面對2022年的整體監管作總結回顧,對典型違法案件進行評析,另一方面結合筆者的實踐經驗,對監管執法中突出存在的法律問題展開討論,以期為各方主體提供更為鮮活、豐富、全面的觀察視角。

                    目 錄

                    一、 2022年度證券行政處罰案例全景分析

                    (一) 違法類型以信息披露、內幕交易為主

                    (二) 行政處罰對象包含個人主體及單位主體

                    (三) 罰沒金額有所提升、罰沒比例較為穩定

                    (四) 違法行為發生至作出行政處罰的時間較長

                    (五) 采取市場禁入措施的人次明顯減少

                    (六) 當事人提出陳述申辯的比例過半

                    (七) 證監會移送公安的比例提高


                    二、 四類典型證券違法行為及表現分析

                    (一) 財務造假仍然多發,違規方式更為隱蔽

                    (二) 內幕交易“窩案”增多,知情人違規交易時有發生

                    (三) 操縱市場案案件數量下降,但更趨組織化、團伙化

                    (四) 持續壓實中介機構“看門人”的責任


                    三、 證券監管執法典型法律問題探討

                    (一) 證券行政處罰裁量基準依然缺失

                    (二) 當事人承諾制度被“束之高閣”

                    (三) 監管執法時間周期過長

                    (四) 行政聽證尚未發揮實質把關作用

                    (五) 合規激勵尚未嵌入證券監管執法


                    四、 對于監管機構及上市公司的若干建議

                    (一) 對證券監管機構的建議

                    (二) 對上市公司及其“關鍵少數”的建議



                    一、2022年度證券行政處罰案例全景分析

                    (一) 違法類型以信息披露、內幕交易為主

                    信息披露違法、內幕交易、操縱市場、中介機構違法一直以來都是證券監管處罰的重點。2022年全年,涉及上市公司信息披露違法的行政處罰案件有135例、涉及內幕交易的有79例、涉及中介機構違法的有25例、涉及操縱市場的有11例,這四類違法行為占全年行政處罰案件總數的70%。尤其是信息披露違法和內幕交易,行政處罰數量多年來居高不下,一直是資本市場最易發、頻發的違法類型。

                    2022年監管部門對證券交易類違法違規行為的查處力度有所增加,證券從業人員違規買賣股票的行政處罰案件有20例,短線交易9例,違規增減持7例。此外,還有14例行政處罰案件系非法出借或借用證券賬戶。


                    圖一:2022年證券行政違法類型的種類及占比

                    (二) 行政處罰對象包含個人主體及單位主體

                    第一,信息披露違法行政處罰案件中,共涉及87家上市公司責任主體、467名個人責任主體[注2]。其中,個人主體主要為上市公司實控人(42人)、董事長(99人)、內部董事(不含董事長)(181人)、獨立董事(26人)、監事和其他高級管理人員(280人)。筆者注意到,信息披露行政處罰在責任追究上日趨于精準化,“簽字即罰”或“陪綁式”的責任認定方式有所轉變,不少處罰案件中,董秘等人員已不再成為財務信息違規的“陪綁者”。

                    圖二:上市公司董監高信息披露違法的數量及占比

                    第二,內幕交易行政處罰案件中,共涉及99名處罰對象,其中有4家單位主體、95名個人主體,可見,單位內幕交易仍然較為少見。個人主體中,法定內幕信息知情人從事內幕交易的共處罰29人次,占比30.53%;基于聯絡接觸從事內幕交易的共處罰60人次,占比63.16%。此外,上市公司董事長因內幕交易受到處罰的為5人次,占比5.3%?!瓣P鍵少數”內幕交易屢禁不止,提高上市公司“關鍵少數”的合規意識是降低內幕交易違法的主要路徑之一。

                    圖三:內幕交易處罰對象的類型及占比

                    第三,中介機構違法的行政處罰案件中,涉及會計師事務所19例、律師事務所1例、證券公司2例、資產評估機構2例。對中介機構作出行政處罰的同時,中介機構的責任人員亦難辭其咎,2022年全年對51位中介機構的責任人員作出行政處罰,中介機構執業人員的從業風險頗為顯著。

                    圖四:中介機構違法數量及占比

                    第四,操縱市場行政處罰案件中,共涉及20名處罰對象,其中有3家單位主體、17名個人主體,單位參與操縱市場的案件數量有所增多。單位或主動或被動參與操縱行為,這在一定程度上增加了操縱的隱蔽性,也加大了查處難度。

                    (三) 罰沒金額有所提升、罰沒比例較為穩定

                    《證券法》(2019年修訂)(以下簡稱新《證券法》)在固定罰金、罰沒比例上較《證券法》(2005、2014年修訂)(以下簡稱原《證券法》)均有較大提升,2022年不少案件仍適用原《證券法》作出,在分析罰沒金額和比例時,本文將對適用新舊《證券法》的案件分別討論

                    1. 信息披露違法的行政處罰金額

                    2022年,適用原《證券法》作出的信息披露違法行政處罰共計39例,罰款金額普遍較低。一般情況下,對上市公司的罰款金額為30萬元至60萬元不等,其他責任人員視所涉違法行為及情節輕重,被處以3萬元至30萬元不等的罰款。

                    適用新《證券法》作出的信息披露違法行政處罰案件共計72例,罰款金額顯著提高。上市公司的罰款金額為50萬元至1,000萬元不等,平均罰款金額為106萬元;其他責任人員視所涉違法行為及情節輕重,被處以20萬元至500萬元不等的罰款,平均罰款金額為90.12萬元。

                    另外,同時適用新舊《證券法》作出的信息披露違法行政處罰案例共計23例。

                    2. 內幕交易的行政處罰金額及罰沒比例

                    內幕交易行政處罰案件的罰沒金額根據違法主體的具體違法行為及具體違法所得而有所不同。2022年適用原《證券法》作出的內幕交易行政處罰共計30例,適用新《證券法》作出的內幕交易行政處罰共計49例。

                    獲利型內幕交易案件共計60例,占比76%;虧損型內幕交易案件共計19例,占比24%,“陳華升內幕交易案”[注3]獲利最多,共計18,181,233.71元,證監會對該案作出沒一罰三的行政處罰;“陳華內幕交易案”[注4]虧損最多,共計1,318,478.04元,證監會對其作出罰款50萬元的行政處罰。

                    內幕交易案件的罰沒比例上,2022年各地證監部門共對99名主體作出行政處罰。對19名違法主體作出“沒一罰一”的行政處罰,占比19%;“沒一罰二”的為10名,占比10%;“沒一罰三”的為12名,占比12%;2022年并未出現高于沒一罰三的案例。另外,有58名責任主體因沒有違法所得或違法所得不足法定金額,被處以固定罰款。

                    圖五:2022年內幕交易罰沒比例對比

                    3. 操縱市場的行政處罰金額及罰沒比例

                    操縱市場違法行為的行政處罰罰沒原則與內幕交易類似。

                    2021年適用原《證券法》作出的操縱市場行政處罰共計8例,適用新《證券法》作出的操縱市場行政處罰共計2例。其中王某元操縱“J高速”“D熱電”等8只股票一案[注5](以下簡稱“王某元案”)獲利142,690,148.86元,系全年操縱獲利之最;當事人操縱虧損的案件共計3起,占案件總量的27.3%,其中Y集團、劉某喜等6名責任主體操縱“Y健康”股票一案[注6](以下簡稱“Y集團案”)虧損高達8.17億元,系全年操縱虧損之最。

                    操縱市場案件的罰沒比例上,全年操縱市場案件“沒一罰一”的數量為5例,占比45.45%;“沒一罰二”的數量為0例,占比0%;“沒一罰三”的數量為1例,占比9.1%;“沒一罰四”的數量為1例,占比9.1%。另有3例因沒有違法所得或違法所得不足法定金額,被處以固定罰款。

                    圖六:2022年操縱市場罰沒比例對比

                    (四) 違法行為發生至作出行政處罰的時間較長[注7]

                    以2022年信息披露違法、內幕交易、操縱市場案件為統計對象,自違法行為發生至行政處罰作出,最短間隔4個月[注8],最長甚至間隔111個月,平均周期為34.47個月。

                    具體來說,信息披露違法案件查處平均周期36個月,最長的是“B股份等信息披露違規案”[注9],為111個月,該案中,信息披露違法的行為最早可追溯至2013年,待該案作出行政處罰時,距離內幕信息披露違法發生已逾九年之久;內幕交易案件查處平均周期30個月,最長的是“明某、石某內幕交易案”[注10],為95個月;操縱市場案件查處平均周期51個月,最長的是“李某衛操縱市場案”[注11],為69個月。

                    圖七:三類主要證券違法行為的平均調查時長(月)

                    (五) 采取市場禁入措施的人次明顯減少

                    2022年,證監會(含證監局)全年對49人次采取市場禁入措施,與2021年的103人次、2020年的57人次相比,數量大幅度下降。因信息披露違法被采取市場禁入的為45人次,因證券中介機構未勤勉盡責的2人次,因內幕交易的1人次,因證券從業人員違法買賣股票的1人次,全年無因操縱市場被采取市場禁入的案例。

                    (六) 當事人提出陳述申辯的比例過半

                    2022年全年作出的行政處罰決定中,共計146份決定書中提及被處罰對象提出了陳述申辯,比例高達45.2%。其中,有20例案件的陳述申辯的理由得到部分采納。需要說明的是,倘若證券監管機構對陳述申辯理由全部采納的,可能不再作出行政處罰,故而無法納入統計分析。

                    (七) 證監會移送公安的比例提高

                    據證監會2022年執法情況通報,證監會全年辦理案件603件,其中重大案件136件,向公安機關移送涉嫌犯罪案件和通報線索123件,案件查實率達到90%??傮w來看,案發數量持續下降,辦案質效明顯提升,“嚴”的監管氛圍進一步鞏固。



                    二、四類典型證券違法行為及表現分析

                    2022年證券市場的環境、監管政策均發生變化,尤其受到新冠肺炎疫情的影響沖擊較大。結合證監會通報的2022年案件辦理情況,本文認為,2022年證券行政處罰案件呈現出的以下幾種典型違法類型及表現尤為值得關注:

                    (一) 財務造假仍然多發,違規方式更為隱蔽

                    從近幾年證券行政處罰案件數量來看,信息披露違法類案件占比穩居第一,且總體呈現攀升之勢。據證監會通報,2022年辦理信息披露違法案件203件,其中,涉及財務造假94件,占比46%。財務造假有著明顯的主觀惡意,長期、系統地侵蝕上市公司的利益,一旦發生,將對市場造成較大沖擊,且嚴重損害投資者利益,屬于惡性違法行為,一直以來都是監管重拳打擊的對象。

                    一是造假手段隱秘性增強。有的實際控制人組織上市公司高管、員工按預定目標全環節實施造假。如“J生態信息披露違法案”[注12]中,J生態實控人、時任董事長、總經理萬連步組織6位董事、高管,通過虛構貿易業務、虛增商品等事項,從決策、資金劃轉、虛減應付票據、虛增發出商品、辦理工商登記手續、配合財務部門履行審批程序、制作虛假信息披露文件全流程實施造假。

                    二是造假動機呈現多樣性。有的為避免連續虧損而粉飾業績,如“H信息披露違法案”中,H信息通過虛假貿易和少計提應收賬款壞賬準備,2017年共計虛增營業利潤8,963,941.71元。有的上市公司實控人為歸還個人借款占用公司資金。如“P科技信息披露違法案”[注13]中,P科技實際控制?張某起及其?致?動?宋某云通過洛陽P科技對公賬戶調撥資?,將資?劃轉?與洛陽P科技有實際業務往來的供應商、兩?聯系的相關?員控制的公司等進?過賬,最終將資?轉?指定賬戶,主要?于償還張某起和宋某云個?借款的本?和利息,抵扣張某起購回質押股票款項等,累計發生額8.74億元。

                    三是造假行為涉及發行環節。主板、創業板、科創板、可轉債等領域均有因財務造假導致欺詐發行的案件,有的在發行審核環節企圖“帶病闖關”。如“B股份信息披露違法案”[注14]中,B股份通過虛構與某公司及其關聯方之間的服裝設計、組織生產業務,虛增營業收入和利潤總額。2013年至2018年B股份累計虛增營業收入1,276,355,996.12元,累計虛增利潤總額410,277,766.64元,導致其首次公開發行股票招股說明書(報告期2012年至2014年)、2016年非公開發行股票發行情況報告書暨上市公告書(報告期2013年至2016年1~9月)存在虛假記載。

                    (二) 內幕交易“窩案”增多,知情人違規交易時有發生

                    據證監會通報,2022年全年辦理內幕交易案件170件,同比下降15%,但“靠內部消息炒股獲利”的市場陋習仍未根除,并購重組、實際控制人變更等重大事件仍是內幕交易高發領域。從處罰案例來看,內幕交易“窩案”頻發,知情人違規交易占比依然較高。

                    一是內幕交易“窩案”頻發。2022年,證監會和各地證監局查處了9起“窩案”(處罰對象在3名以上),不少內幕交易行為同時涉及5名以上的當事人,可見內幕信息傳播范圍之廣。大連局查處的吳某等人內幕交易“華東數控”案尤為典型:本案內幕信息知情人親自交易、多次泄露消息、建議他人交易,涉及多個內幕信息的傳遞,流轉鏈條長、案涉人員多,最終大連局對9名違法主體作出了行政處罰。

                    二是內幕信息知情人直接交易占比較高。上市公司的董監高、實控人、大股東等“關鍵少數”是上市公司天然的內部人,在獲知內幕信息方面具有得天獨厚的優勢。在2022年的處罰案件中,內幕信息知情人違法占比達到29.3%,所涉違法形態包括內幕信息知情人直接進行內幕交易、泄露內幕信息、建議他人交易等。典型如周某曙內幕交易“S公司”案[注15],H醫藥時任董事長周某曙在提前獲知公司合作方利好消息的情況下,通過使用同學股票賬戶內幕交易合作方股票,最終被沒收了45萬元的獲利金額,同時被處以50萬元的罰款。

                    三是單位內幕交易有所增加。2022年,共有4家單位主體因內幕交易被作出行政處罰,這在往年并不常見。四家單位分別為上市公司控股股東[注16]、上市公司持股5%以上的大股東[注17]、基金公司[注18]、與上市公司有業務往來的合作伙伴[注19]。Q集團內幕交易“Q騰達”較為典型:Q集團系上市公司Q騰達的控股股東,Q騰達策劃收購齊魯科力股權的敏感期內,Q集團實際控制使用相關證券賬戶實施交易行為,共計獲利2,571,368.47元,最終被作出沒一罰三的行政處罰。

                    (三) 操縱市場案案件數量下降,但更趨組織化、團伙化

                    根據證監會通報,全年證監會辦理操縱市場案件78件,同比下降30%,案發數量逐年下降。2022年作出的操縱市場行政處罰數量僅為11起,與往年相比大幅下降,但案件所呈現的組織化、團伙化的特征則較為顯著。

                    一是上市公司內部人聯手操縱團伙炒作本公司股價現象仍然存在。2022年處罰案件中,有的上市公司與操縱團伙簽訂偽“市值管理”協議,并提供人員、資金及證券賬戶等參與操縱。如“Y集團操縱市場案”中,Y集團與浙商產融等投資機構簽署《合作協議》,利用投資機構開立信托和法人賬戶,在賬戶組中進行連續交易、對倒交易等操縱“Y健康”股價。劉某喜作為Y集團董事長、史某興作為安某誠公司大股東及實控人,二人以直接負責的主管人員身份帶頭組織操縱“Y健康”股價,涉案賬戶共計132個,具有較強的組織化特征。

                    二是連續操縱多只股票的現象突出。在陳某操縱“M股份”等股票案中,2019年3月15日至2020年4月20日期間,陳某控制使用142個證券賬戶操縱“M股份”等13只股票。在王某元操縱市場案中,當事人王某元控制使用了145個證券賬戶操縱8只股票??刂茢蛋賯€證券賬戶、連續操縱多只股票的行為對市場產生的影響極為惡劣。

                    此外,根據證監會通報,不少案件還利用新模式、新技術增加操縱行為隱蔽性。如利用股票市場和場外市場、衍生品的聯動關系實施操縱,又如利用云服務器、虛擬服務器等互聯網新技術隱藏交易主體等。

                    (四) 持續壓實中介機構“看門人”的責任

                    證監會通報稱,全年辦理中介機構未勤勉盡責案件44件,涉及36家中介機構。2022年共作出25例中介機構違法行政處罰案件,在數量上位居證券違法類型前三。

                    一是被處罰主體及案發領域更為多元。2022年,會計師事務所(19例)、證券公司(2例)、資產評估機構(2例)、律師事務所(1例)均被作出行政處罰,提供中介服務的領域包括發行上市、股票定增、債券發行、年報審計、資產重組等多種類型。其中,會計師事務所因未勤勉盡責被作出處罰的數量最多。

                    二是個別從業人員嚴重違反執業規定。如“T會計、吳某堂、劉某斌、劉某輝未勤勉盡責案”中,T會計承諾對*ST X公司2019年度財務報表不出具否定或無法表示意見的審計報告并約定或有費用,甚至更改*ST X公司年審原擬簽字注冊會計師的審計意見、根據相關方的要求刪除審計報告中的重要內容,可見,T會計在審計工作中甘當“橡皮圖章”、甚至淪為上市公司造假的“幫兇”。證監會史無前例地對T會計作出沒一罰六的行政處罰,對主要責任人員吳育堂處以100萬元的罰款。

                    三是執業質量和程序存在缺陷。如“L律所、王某強未勤勉盡責案”中,L律所為勝通集團提供法律服務時,未按照依法制定的業務規則審慎履行核查和驗證義務、在進行核查和驗證前未編制查驗計劃也未履行內部討論及復核等法定業務程序,導致L律所為某集團發行小公募債、私募債、債務融資工具等出具的法律意見書存在虛假記載。證監會對L律所作出沒一罰三的行政處罰,對主辦律師王某強作出10萬元的頂格處罰。



                    三、證券監管執法典型法律問題探討

                    結合2021年、2022年證券行政處罰執法數據可知,新《證券法》實施后,證券行政處罰決定數量并未出現“井噴式”增長。新《證券法》及刑法所釋放的“嚴刑峻法”執法信號對市場潛在違法主體產生威懾并切實降低了違法行為的發生,法律責任制度體系的完善對凈化資本市場生態起到了積極作用。

                    細察2022年執法數據,不難發現,盡管新《證券法》大幅提高了各類違法行為的違法成本,但實踐中違法者實際承擔的法律責任卻未明顯加重。此外,尚無案件適用當事人承諾制度、行政執法周期過長、行政聽證難以從實質上改變預處罰決定等現實問題依然突出。這些問題在實踐中較為突出、為市場參與者廣泛關切、與證券執法效果息息相關,下文將逐一探討。

                    (一) 證券行政處罰裁量基準依然缺失

                    新《證券法》的亮點之一是大幅提高了對各類違法行為的處罰力度,賦予了監管機構極大的行政處罰裁量權,如新《證券法》將內幕交易和操縱市場的罰款倍數均從原本的1至5倍提升至1至10倍,裁量空間極大,如何確定量罰倍數至關重要。

                    綜觀2022年全年內幕交易和操縱市場行政處罰案件,無論是虧損狀態下的固定罰款、還是獲利狀態下的倍數罰款,適用新舊《證券法》的處罰力度并無顯著差別,多數案例罰款倍數為1 ~ 2倍。該等倍數,不但在新《證券法》規定的法定倍數范圍內趨于底線,即使與原《證券法》時代普遍2 ~ 3倍的罰款相比,也相對較輕。這難免引發公眾對監管機構過于廣泛的裁量權是否恰當行使的質疑:個案的罰款金額是否畸輕而無法實現監管目的、是否畸重而侵害當事人的利益、類案的罰款金額是否相當、不同層級或地域執法主體的裁量尺度是否一致等等。這些質疑的本質,源于證券行政處罰領域執法裁量基準的缺失,這也是大多數處罰案件的陳述申辯中,當事人都以量罰過重為主要申辯點的原因之一。

                    新《證券法》大幅提高行政法律責任的同時,未給出裁量依據或標準,現行法規也尚無統一的執法指引,本文認為,制定證券行政處罰裁量基準確有必要。證券行政處罰裁量基準的設定與運用對于保證執法統一、限制執法恣意、保證執法公平公正等均有重要積極意義。同時,明確法律適用標準可以增強當事人對自身權益的預見性。

                    (二) 當事人承諾制度被“束之高閣”

                    《證券法》第171條[注20]原則性地規定了當事人承諾制度,2022年1月1日實施的《當事人承諾制度實施辦法》和《當事人承諾制度實施規定》相繼細化了《證券法》第171條,建立了以當事人承諾、證券監管機構審查認可承諾為核心的“中國式”證券行政和解制度。但遺憾的是,迄今為止尚未見到適用當事人承諾制度的破冰案例。

                    本文認為,當事人承諾制度在提高監管效率、降低執法成本、及時賠償投資者損失等方面有著積極作用,其作為一種新型執法方式,應當大力推行,尤其應當在信息披露違法違規案件中優先適用。信息披露違法類型通常表現為財務造假、違規擔保、關聯交易披露不規范、資金占用等,該等違法類型屬于可以被糾正且有必要及時糾正的。同時,信息披露違法對投資者造成損失更為直接,相較于內幕交易、操縱市場等較為隱蔽的違法行為,信息披露違法會直接誤導或影響投資者的投資決策,投資者以虛假陳述為由提起的民事訴訟不在少數,然而通過訴訟獲得賠償的概率實則較低。比照《證券法》第171條所規定的當事人糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響等承諾事項,該等承諾內容與信息披露違法案件的特征及帶來的不良影響極為契合,應當在信息披露違法案件中優先嘗試適用當事人承諾制度。

                    (三) 監管執法時間周期過長

                    從前文數據可知,當前證券違法案件從違法行為發生到作出處罰的平均周期長達34.37個月。信息披露違法案件的平均周期更長達36個月(接近3年),最長的達到111個月之久(超過9年)。本文認為,證券監管執法周期明顯過長了,這與依法行政的理念不符,且對當事人正當權利造成了“隱性侵害”。

                    不妨與刑事案件的辦案周期作一對比。從表一可知,公安機關在批捕前最長有30天的刑事拘留期,逮捕后最長有7個月的偵查期(對十年以上的重罪),一般情況下是2 ~ 5個月;檢察機關的審查起訴期限是1 ~ 1.5個月,在退回補充偵查的情況下最多可重新計算兩次,即最長期限為4.5個月;法院在普通程序下審判期限為2 ~ 3個月,特殊情況下可延長3個月,而在適用簡易程序、速裁程序的情況下則大大縮短??梢?,在刑事案件辦理中,公檢法機關大致各有4 ~ 6個月的辦案期間,這還是在刑事案件對證據要求更為嚴格、程序更為嚴謹、存在特殊延長理由(如重罪)且一般要經上級機關批準的情況之下。與之相比,目前證券行政處罰案件動輒三、四年的處理周期明顯偏長了。

                    表一:我國《刑事訴訟法》規定的刑事案件辦案期限

                    行政執法辦案周期過長的原因,本文認為主要在如下方面:一是尚未形成“疑案從無”的監管理念。對證據不夠充分的案件不敢、不愿輕易結案,但進一步補充取證又有難度,于是形成長期“掛案”。二是監管機制環節過多、管制不嚴。從線索發現到最后作出處罰,一起案件要經歷十幾個環節,只要其中有幾處管控不嚴,就將大大占用時間?,F行《行政處罰辦法》雖規定自立案之日1年之內作出行政處罰,但沒有限定立案前初步調查階段的時限,實踐中往往是初步調查階段耗時較長。此外,《行政處罰辦法》還規定了可以延長時限,每次6個月,但卻未限定延長次數。相較于刑事辦案期限,每次延長六個月實在過于寬松,即使刑事訴訟中各個階段的延長時限最多也只有3個月。三是監管執法方式過于單一。長期以來,監管執法只有行政處罰一種出路,既不能和解又不愿輕易結案,一旦稽查受阻便沒有可替代的選擇。四是監管資源、手段有限。這幾年來監管執法人員沒有明顯增加,但辦案數量經過幾年持續上升后始終維持在高位。此外與市場違規手段不斷花樣翻新相比,監管手段也較為有限。監管資源的有限與案件高發、多發之間的矛盾愈加突出。

                    (四) 行政聽證尚未發揮實質把關作用

                    證券行政違法行為所涉違法所得通常較高、行政處罰較重,證券行政處罰作出之前幾乎均在《行政處罰事先告知書》中載明當事人享有聽證的權利。與此同時,越來越多的當事人提出聽證申請,目的是通過陳述申辯糾正預處罰決定中可能存在的錯誤。從2022年的行政處罰案例來看,超過一半的當事人提出了聽證申請,其中,聽證階段的陳述申辯得到部分采納、并在最終的行政處罰決定中調整量罰的案件比例占到12.5%,而陳述申辯理由全部采納、最終未作出行政處罰的案件則一般不作公開。

                    相較于行政復議、行政訴訟等救濟方式,行政聽證成本低、程序便捷,為當事人提供了更為充足和自由的申辯空間。聽證會上的陳述、申辯、質證等實質上是行政主體與當事人進行理性溝通的一種正式的程序,調查人員與當事人在聽證環節就事實、證據和行政處罰建議展開陳述和辯論,通過提供證據、表達意見,進行辯論和反駁,有助于監管部門查明事實真相。

                    從筆者的實踐經驗來看,聽證程序能否發揮實質功能還有待商榷。一方面,當事人與調查人員在聽證會上實質性的意見交換、辯論還不夠充分。不少聽證會上,盡管當事人對事實認定和法律適用提出了較多的質疑,但有的調查人員閉口不談、不置可否,有的則主張聽證會后再行調查補充,這種“你說你的,我說我的,甚至干脆不說”的局面,使得聽證會的意義大打折扣。另一方面,有的聽證會從場面上看,當事人的陳述似乎很有道理,場面上呈“一邊倒”之勢,但最終處罰結果卻與現場聽證效果有明顯反差,處罰決定書也未就為何不采納當事人申辯理由進行充分說理,這種情況自然極容易使當事人不服處罰結果,影響行政處罰的效果。

                    (五) 合規激勵尚未嵌入證券監管執法

                    近年來,在新《證券法》實施及兩辦《意見》出臺的大背景下,證券監管始終保持著高壓態勢,證券監管機關本著“全覆蓋、零容忍”的執法原則,加大執法力度,從嚴履行監管職責。誠然,資本市場的管理需要一定的強制權力和處罰權為后盾,但絕不能將處罰視為行政監管的實質,亦不能過分推崇行政處罰的功用,應當理性認識處罰的局限性與負面效應。[注21]如前文所分析,行政處罰案件的平均處理周期在3年以上,被調查對象涉及上市公司、董監高及各類資本市場參與主體,其中,涉及上市公司董事長的案件不在少數,無論最終是否作出處罰,如此“大動干戈”對上市公司來說都是“傷筋動骨”。

                    相較于直接作出行政處罰,合規不處罰、從輕處罰的合規激勵機制或許更有助于上市公司的健康發展。尤其是檢察院大力推行的企業合規不起訴制度,從三年的經驗來看,通過通過刑事激勵、倒逼企業完善合規體系的做法兼顧社會效率與司法公平,取得了良好的社會效果,該等經驗可以成為證券監管機構探索上市公司合規不處罰、從輕處罰制度的重要參考。事實上,我國現有制度環境下,證券監管執法領域已具備建立合規不處罰、從輕處罰的法律基礎,同時也有著強烈的現實需要,可以適時試點。



                    四、對于監管機構及上市公司的若干建議

                    (一) 對證券監管機構的建議

                    一是制定行政處罰裁量基準,規范執法權限。本文建議,證監會應當參照刑事追訴標準的體例,盡快研究制定操縱市場的行政認定標準,并對全市場公開,明確劃出紅線,穩定市場預期,引導投資者行為。事實上,證監會于2007年曾就操縱市場和內幕交易行為的認定出臺專門的指引性文件[注22],其中對各類市場操縱行為的認定均有非常細化的標準,對法律未能窮盡列舉的“其他”手段也進行了細分,但目前兩份指引均已失效。鑒于證監會與各地派出機構之間是垂直領導的關系,筆者建議宜由證監會就主要的證券違法行為制定統一的證券行政處罰裁量基準,各地派出機構統一執行。

                    二是激活“中國式”行政和解,豐富執法手段。不少域外國家和地區均在其行政程序法律中對行政和解制度作出了統一、明確的規定。一些國家和地區的證券監管機構以行政和解方式處理的案件數量甚至已占到其全部執法案件的80%以上,其中不乏數額高、影響廣的重大案件。[注23]本文認為,《證券法》所規定的當事人承諾制度亟待破冰,信息披露違法是適用當事人承諾制度的最優試驗田,應在該類違法案件中選擇合適的案件予以適用,也給予市場更多的操作指引。

                    三是探索建立合規不處罰、從輕處罰制度,培育整個市場的合規理念。“一種法律秩序的基本保證來自社會對他的認可,而強制性的制裁只能構成次要的和輔助的保證?!?sup style="margin:0px;padding:0px;outline:0px;max-width:100%;box-sizing:border-box;overflow-wrap:break-word !important;">[注24]在行政執法實踐中,行政處罰的功能與作用不能高估,行政處罰并不必然帶來糾正及預防行政違法行為的期待結果。從前文分析可知,上市公司及其實控人、董監高受到行政處罰的情形不在少數,對于這類主體,培養其合規意識、建立合規體系或許更為重要。本文建議,當違法事實較為清晰、但違法行為較為輕微的情形下,可探索建立合規不處罰、從輕處罰的合規激勵機制。

                    (二) 對上市公司及其“關鍵少數”的建議

                    一是從小處著手,切實提高合規意識和能力。從2022年度證券行政處罰案件來看,數百名上市公司董監高因信息披露違法受到行政處罰,上市公司董事長或實控人因參與內幕交易、操縱市場而受到行政處罰的亦不在少數,被采取市場禁入的也大有人在。因此,盯緊“關鍵少數”已成為證券監管的重中之重。在此監管背景下,上市公司控股股東、實控人及董監高等“關鍵少數”應當切實提高合規意識、加強合規能力、敬畏合規風險、守住合規底線。此外,在一些行政處罰案件中,部分上市公司和責任人員確實并非故意違法,而是因為不懂、不熟、不解資本市場法律法規,稀里糊涂地違法被罰。這類“關鍵少數”更應當認識到,上市公司不同于普通公司,資本市場法律規則要求更嚴,紅線底線不能觸碰。同時應當加強法律規則的學習,明晰紅線底線在哪里,只有先熟悉規則才能做到遵守規則。

                    二是從大處著眼,建立完善上市公司證券合規管理體系。無論是迫于外部監管壓力還是基于內在發展需要,上市公司都應主動建立證券合規管理體系。具體而言,上市公司應當在內部設立專門的內控合規機構,對公司治理、信息披露、董監高履職、內幕交易、操縱市場等重點領域的行政風險和刑事風險進行防控,不斷完善與注冊制改革相匹配的內控與合規體系,切實做好合規制度落地執行,以合規建設推動上市公司持續健康發展。

                    三是借助外腦,借力專業證券合規力量提升合規管理能力。由于上市公司證券合規工作的專業壁壘較高,非專業人員難以對資本市場的各項合規要求作出精確理解和恰當把握。因此,上市公司應積極尋求專業證券合規團隊的支持。專業的證券合規律師可以幫助上市公司在違法行為發生或惡化之前采取措施、對癥下藥,切實幫助上市公司提升合規管理能力,做好事前“體檢”和“消防”工作,力求避免“生病”和“火災”。在上市公司遇到突發合規危機時,證券合規團隊可協助相關主體應對調查,包括但不限于全面核查涉嫌違法的事實、精確預判法律性質、制訂恰當的應對策略、協助及時、有效向監管部門解釋說明(必要時依法提出陳述和申辯),依法維護其合法權利,力爭將違規風險和負面影響降至最低。

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                    注釋及參考文獻:

                    [1] 該數字系根據證監會及地方證監局作出的行政處罰決定案號統計。然而,因部分行政處罰決定書未公開,因此,本文在案件數量的表述上,依可查詢的公開案例為準。

                    [2] 部分個人責任主體身兼數職,故實控人、董事長、內部董事、獨立董事、高管和監事總數會與個人責任主體數量不同。

                    [3] 海南證監局行政處罰決定書(陳某升)(〔2022〕3號)。

                    [4] 廣東證監局行政處罰決定書(陳某)(〔2022〕3號)。

                    [5] 中國證監會行政處罰決定書(王某元)(〔2022〕64號)。

                    [6] 中國證監會行政處罰決定書(Y集團、劉某喜等6名責任主體)(〔2022〕44號)。

                    [7] 此處本應統計從調查至處罰作出的時長,更能直觀反映監管執法的時間周期。但根據公開的行政處罰決定書,難以獲取這一數據,故使用從違法行為發生至處罰作出的時長以代替。由于《行政處罰法》規定行政處罰的追訴時效為2年,故從違法行為發生至處罰作出的時長最多再減去2年就大致可以估算監管部門從調查至處罰的時長。

                    [8] 湖南證監局行政處罰決定書(劉某華)(〔2021〕2號)。

                    [9] 中國證監會行政處罰決定書(B股份、陳某雄等9名責任主體)(〔2022〕18號)。

                    [10] 安徽證監局行政處罰決定書(明某)(〔2022〕6號)、(石勇)(〔2022〕7號)。

                    [11] 廣東證監局行政處罰決定書(江某芬)(〔2021〕6號)。

                    [12] 中國證監會行政處罰決定書(金某大、萬某步、李某國等9名責任主體)(〔2022〕1號)。

                    [13] 上海證監局行政處罰決定書(*ST P科技)(〔2022〕9號)。

                    [14] 中國證監會行政處罰決定書(B股份、陳某雄等9名責任主體)(〔2022〕18號)。

                    [15] 黑龍江監管局行政處罰決定書(周某曙)(〔2022〕3號)。

                    [16] 山東監管局行政處罰決定書(Q集團、車某聚、周某秀)(2022〕5號)。

                    [17] 寧波監管局行政處罰決定書(杭州H實業有限公司、邱某群)(〔2022〕2號)。

                    [18] 深圳證監局行政處罰決定書(W資本)(〔2022〕8號)。

                    [19] 中國證監會行政處罰決定書(崔某、F科技)(〔2022〕5號)。

                    [20] 新《證券法》第171條規定:國務院證券監督管理機構對涉嫌證券違法的單位或者個人進行調查期間,被調查的當事人書面申請,承諾在國務院證券監督管理機構認可的期限內糾正涉嫌違法行為,賠償有關投資者損失,消除損害或者不良影響的,國務院證券監督管理機構可以決定中止調查。被調查的當事人履行承諾的,國務院證券監督管理機構可以決定終止調查;被調查的當事人未履行承諾或者有國務院規定的其他情形的,應當恢復調查。

                    [21] 江必新 賀譯葶:《貫徹《行政處罰法》需重點把握的幾個問題》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第5期。

                    [22] 關于印發《證券市場操縱行為認定指引(試行)》及《證券市場內幕交易行為認定指引(試行)》的通知,證監稽查字(2007)1號。

                    [23] 參見肖鋼:《積極探索監管執法的行政和解新模式》,載《行政管理改革》2014年第1期。

                    [24] 〔美〕埃德加·博登海默:《法理學———法律哲學和方法》,張智仁譯,上海人民出版社1992年版,第314頁。

                    【 特別聲明:本篇文章所闡述和說明的觀點僅代表作者本人意見,僅供參考和交流,不代表本所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議?!?

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